Blog Martijn Snoep: Grote bedrijven, grote risico’s

Grote bedrijven kunnen veel waarde bieden op het gebied van innovatie, werkgelegenheid, investeringen, carrièremogelijkheden en belastinginkomsten. Maar ze kunnen ook veel macht bezitten. Bedrijfsmacht brengt grote risico’s met zich mee voor de samenleving. Deze risico’s moeten goed worden aangepakt op zowel nationaal als Europees niveau.

Grote risico’s

Zulke risico’s zijn bijvoorbeeld de mogelijkheid om eenzijdig de prijzen te verhogen, kwaliteit te verlagen of innovatie te beperken. Of het verlagen van de inkoopprijzen, waardoor ondernemers en zzp’ers zoals boeren en journalisten onder druk komen te staan. Bedrijfsmacht kan leiden tot misbruik zoals het hanteren van excessieve prijzen of het opleggen van onredelijke contractvoorwaarden, simpelweg omdat deze grote bedrijven dat kunnen. En macht kan leiden tot ongecontroleerd misbruik van informatieasymmetrieën en biases van consumenten door middel van dark patterns en andere listige technieken. Digitale technologie en big data hebben die mogelijkheid van misbruik alleen maar vergroot. De macht om lucht, water en de aarde te vervuilen en tegelijkertijd de rekening neer te leggen bij de rest van de samenleving is een ander gevolg van die macht. Zelfs publieke en politieke debatten kunnen door bedrijfsmacht worden beïnvloed. Daarom zijn mediapluriformiteit en kieswetten zulke fundamentele pijlers van democratische samenlevingen. Ten slotte, macht in de vorm van wettelijke of natuurlijke monopolies stelt bedrijven in staat – zelfs als er prijsregulering is – om lui en inefficiënt te zijn op het gebied van klantenservice en investeringen.

Markten goed laten werken

In het licht van deze risico’s zijn onafhankelijke markttoezichthouders, zoals de ACM en vele andere met haar, cruciaal voor goed werkende markten, zowel nationale markten als de Europese markt. Zij vormen een noodzakelijke tegenmacht voor de macht van grote bedrijven, weliswaar op basis van verschillende wetten en met verschillende instrumenten maar uiteindelijk allemaal met hetzelfde doel. Vanuit het publieke belang beteugelen markttoezichthouders bedrijfsmacht door deze te voorkomen, tegen te gaan of te reguleren. Hun expliciete of onuitgesproken missie is om markten goed te laten werken voor alle mensen en bedrijven, nu en in de toekomst. Dat is een idealistisch doel. Hun werk is daarom nooit af: nieuwe markten, nieuwe bedrijven en dus ook nieuwe uitingen van macht zullen altijd blijven ontstaan.

Drie lessen die we kunnen trekken

Uit al onze jaren van interventies tegen bedrijfsmacht hebben we een aantal lessen kunnen trekken die relevant zijn voor beleidsmakers, collega-autoriteiten en voor de mensen en bedrijven voor wie we het allemaal doen.

Ten eerste, voorkomen is beter dan genezen. Voorkoming van macht gaat boven regulering. Dit vereist streng fusietoezicht zonder uitzonderingen. “Kampioenen” moeten worden gecreëerd door concurrentie en innovatie, niet door mededingingsbeperkende fusies. Zelfs kleine fusies kunnen schadelijk zijn als zij tot doel hebben een concurrent te elimineren die een potentiële bedreiging vormt voor de macht van de grote, zittende bedrijven of waardoor lokale macht wordt gecreëerd. Daarom is ACM voorstander van een call-in-bevoegdheid op nationaal en Europees niveau voor het beoordelen van fusies die onder de drempels van de meldingsplicht vallen, zonder de administratieve last om alle fusies te melden.

Maar dat is nog niet alles. Preventie vraagt ook om het verlagen van wettelijke en commerciële toetredings- en uitbreidingsdrempels voor concurrenten en het tegengaan van lock-in van klanten die na het sluiten van een contract niet meer wegkunnen. Interoperabiliteit tussen systemen, dataportabiliteit en andere interventies zijn noodzakelijk voor het tegengaan van de macht van grote bedrijven over individuele klanten.

Preventie vereist ook streng karteltoezicht, aangezien bedrijfsmacht ook kan ontstaan door geheime afspraken om niet te concurreren met elkaar. Dit betekent ook het voorkomen van wettelijke monopolies die ontstaan door de uitgifte van eeuwigdurende, exclusieve concessies of licenties aan private bedrijven. En áls er echt een natuurlijk monopolie is, zou het - naast effectief toezicht – op z’n minst een staatsbedrijf moeten zijn. Een natuurlijk monopolie in de handen van een privaat bedrijf staat gelijk aan een vergunning om geld te drukken. Of zoals de Amerikaanse senator John Sherman al opmerkte in 1890: monopolies zijn "niet verenigbaar met onze staatsvorm (..) Als we geen koning als politieke macht dulden, zouden we ook geen koning moeten dulden die gaat over de productie, het vervoer en de verkoop van welke eerste levensbehoefte dan ook. Als we niet willen buigen voor een keizer, moeten we ook niet buigen voor een autocraat van de handel (…)".

Ten tweede is een één-overheid-aanpak noodzakelijk. Alle overheidsdiensten moeten op één lijn worden gebracht, hun koninkrijkjes opgeven en zich richten op gezamenlijke doelen en waarden. Er mag geen overlap zijn, maar ook geen gaten. Daarnaast moeten openbare aanbestedingen eraan bijdragen dat markten goed werken op de lange termijn, door nieuwe toetreders een handje te helpen. Dit vraagt om te werken vanuit een gezamenlijke visie op wanneer markten goed werken, om verschillende publieke belangen tegen elkaar af te wegen en om gevestigde belangen opzij te zetten. Alle markttoezichthouders moeten samenwerken en actief bijdragen aan zo’n visie binnen de kaders van hun wettelijke taak. Maar markten goed laten werken kan niet enkel worden overgelaten aan markttoezichthouders. Gekozen volksvertegenwoordigers moeten de moeilijke keuzes en afwegingen maken op basis van adviezen van experts of moeten deze keuzes en afwegingen expliciet delegeren aan markttoezichthouders op basis van een duidelijk mandaat.

Ten derde is er geen wondermiddel. Markten en omstandigheden veranderen en snelle innovaties leiden niet alleen tot nieuwe verdienmodellen maar ook tot nieuwe mogelijkheden om macht te verkrijgen en misbruiken. Een volle gereedschapskist met verschillende flexibele instrumenten is cruciaal in het licht van onvoorspelbare ontwikkelingen die zich geheid zullen voordoen. De keerzijde is uiteraard dat markttoezichthouders de verantwoordelijkheid moeten dragen voor een continue beoordeling van de noodzaak om bestaande instrumenten aan te passen of om nieuwe te introduceren. Het is juist om die reden dat de ACM voorstander is van een wettelijk instrument, het “nieuwe mededingingsinstrument” (“new competition tool”) op nationaal en Europees niveau waarmee de toezichthouder verplichtingen kan opleggen aan bedrijven die de concurrentie verbeteren als na marktonderzoek blijkt dat er een gebrek aan concurrentie is op, bijvoorbeeld, oligopolistische markten met slechts enkele grote bedrijven.

Tot slot

Grote bedrijven bieden grote voordelen voor de samenleving maar ze kunnen dus ook veel macht hebben, wat aanzienlijke risico’s met zich meebrengt. Terwijl we in verschillende, traditionele sectoren een ontwikkeling zien richting verdere machtsconcentratie, zien we in digitale en data-gedreven sectoren de opkomst van nieuwe schaal- en synergievoordelen. Beperking van deze risico’s is een essentiële taak van de overheid en de bestaansreden van onafhankelijke markttoezichthouders op zowel nationaal als Europees niveau.

Martijn Snoep, Bestuursvoorzitter ACM